El pasado día cuatro dedicaba mi artículo semanal a hablar sobre la corrupción, distinguiendo lo que designaba como ex ante y ex post, y mostraba mi preocupación por el hecho de que los políticos habían convertido los casos de corrupción -en ocasiones ciertos, en otros, supuestos- en armas políticas. En realidad, da la sensación de que la corrupción en sí misma importa poco, por eso ningún partido se preocupa de potenciar y defender normas, medidas o procedimientos para evitarla; cuando no actúan de forma contraria, promoviendo cambios en la legislación para librar a la gestión pública de todo lo que consideran ataduras.
Durante las semanas pasadas se han producido algunos hechos que confirman estas reflexiones. Ciudadanos y el sanchismo se coaligaron en Murcia para llevar a cabo una moción de censura al Gobierno de coalición de PP y Ciudadanos. Y ahí comienza lo extraño, un partido instando una moción de censura a su propio gobierno. Pero la extrañeza se convierte en prevención cuando el único motivo que se aduce es la corrupción, corrupción que no se encuentra en ninguna causa judicial, ni siquiera como imputación, y solo existe en la imaginación o en la sospecha de quienes han presentado la moción. No digo que no pueda haber motivos para la moción de censura. Desconozco por completo lo que ocurre en Murcia, pero lo que no parece de recibo es utilizar exclusivamente como argumento la supuesta corrupción, cuando el único que aparece como imputado es precisamente el líder del socialismo murciano, artífice de la propia moción.
¿Y qué decir de la elección de Laura Borrás como presidenta del Parlament, imputada por el Tribunal Supremo y no precisamente a causa del procés? Ya sabemos que para el soberanismo no existe ninguna acción que pueda considerarse delictiva si tiene como finalidad la independencia; aunque, en realidad, pocas acciones más corruptas que un golpe de Estado e intentar robar la soberanía a un pueblo. Pero es que la señora Borrás no está imputada por nada que tenga que ver, al menos aparentemente, con la independencia. Se la acusa de falsedad documental, fraude, prevaricación y malversación de caudales públicos en la adjudicación de manera ilícita de los contratos de programación informática de la Institució de les lletres catalanes, de la que era directora. Hay que suponer que el señor Rufián y demás compinches no se atreverán a hablar más de corrupción en el Congreso después de haber elegido presidenta del Parlament a una imputada.
Lo más grave es que a pesar de que todos los partidos están prestos a arrojarse a la cara mutuamente los casos de corrupción muy pocos son, por no decir ninguno, los que están inclinados a establecer las condiciones y las normas para que estos no se den, e incluso en muchos casos trabajan afanosamente en levantar los mecanismos de control establecidos, con lo que la comisión de la corrupción se hace más fácil.
Hay que traer aquí a colación a Montesquieu y su aserto acerca de que no hay que confiar en que los políticos sean buenos; si lo son, mejor que mejor; pero hay que establecer leyes que impidan que puedan salirse de lo correcto, aun cuando estén dispuestos a hacerlo. Algo parecido habría que afirmar de la corrupción. Se precisa crear normas y procedimientos de modo que, aunque haya políticos que se sientan tentados al fraude, a la corrupción, o a la arbitrariedad, les resulte imposible practicarlos porque los mecanismos de control se lo impiden.
Lo cierto es que los partidos políticos, a pesar de hablar mucho de la corrupción, no sienten la menor preocupación que les lleve a poner los medios para evitarla. Es más, a menudo la apuesta es la contraria y las actuaciones de los gobiernos se orientan en la dirección inversa, y con la excusa de la agilidad y de la eficacia en la gestión pretenden desentenderse de lo que consideran ataduras, pero que en realidad constituyen los requisitos legales necesarios para garantizar que no hay desviaciones de fondos públicos o que al menos que se minimiza su posibilidad.
En varias ocasiones me he referido al Real Decreto-ley 36/2020, para la ejecución del plan de recuperación, como un ejemplo de huida del derecho administrativo. Se han producido muchas críticas ante la falta de control político que va a darse en la gestión de los fondos europeos, pero se ha puesto mucho menos énfasis en el desarme de los controles administrativos, ya que se van a emplear todos los instrumentos posibles para canalizar los recursos al margen de los procedimientos y garantías precisos para una gestión objetiva y honesta.
Pero el Gobierno no se ha limitado a perseguir este desarme en la gestión de fondos europeos, sino que, en buena medida, pretende generalizar el mismo escenario para el resto de la actuación administrativa, por eso se ha introducido en la ley de presupuestos toda una serie de cambios normativos que afectan a leyes tan importantes como la ley general presupuestaria o la ley de régimen jurídico del sector público. Mediante disposiciones adicionales o finales se modifican aspectos importantes de la Administración, tales como la recuperación de la figura de las agencias estatales o la potenciación de que determinadas entidades adopten la condición de medios propios.
Las agencias estatales constituyen el último escalón en ese proceso de centrifugación tendente a separar porciones de la Administración del Estado para dotarlas de autonomía y librarlas de los controles y garantías ineludibles en el manejo de los fondos públicos. La historia comienza en 1991 con la creación por Borrell de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. A mi entender, un grave error, porque no añadía ninguna operatividad a lo que venía siendo la estructura del Ministerio de Hacienda, más bien la complicaba funcionalmente, pero hay que reconocer que se constituía como un caso único y, dado el sometimiento de esta institución al derecho financiero público y la preeminencia en ella de los cuerpos de funcionarios, inspectores financieros y tributarios, inspectores de aduanas y técnicos de hacienda, al menos se minimizaban los efectos negativos que pueden suscitarse en otros ámbitos, especialmente cuando esta figura se generaliza.
La generalización surgió con Jordi Sevilla, el de las grandes ideas, el del tipo único en el impuesto sobre la renta, el que iba a enseñar economía en dos días a Zapatero. Eso sí, parece que con poco éxito. La Ley 28/2006 crea las agencias estales, cuya primera plasmación fue la Agencia de Evaluación de Políticas Públicas y Calidad de los Servicios, creada en 2007, y disuelta sin pena ni gloria en 2017. Después fueron varios organismos los que se convirtieron en agencias sin saberse muy bien el motivo, como no fuese librarlos de los obligados controles. Curiosamente, fue un gobierno del denostado Rajoy el que en la ley 40/2015 eliminó legalmente esta figura administrativa, aunque se dio un plazo de varios años para que las agencias existentes se transformasen de nuevo en organismos autónomos. El hecho es que aún hoy perviven sin que se haya llegado a producir el cambio.
Ahora, el Gobierno de Pedro Sánchez retoma de nuevo la figura de las agencias estatales. En una disposición final de la ley de presupuestos se establece su nuevo régimen jurídico, caracterizado por la desregulación y lo que denominan autonomía que, en definitiva, consiste en concederles patente de corso en su gestión para que actúen con total libertad, y casi sin someterse a ningún control ni norma. La gravedad de la cuestión, frente a las que pueden presentarse en otras entidades públicas como las fundaciones, los entes públicos, los consorcios, etc., es que las agencias gozan de potestad administrativa, forman parte de la función pública y participan de sus poderes y prerrogativas.
Se establece dentro de cada una de ellas un consejo rector del que no se facilita su composición, pero que se supone formado por políticos, sin indicar mayor capacitación y al que se dejan las manos libres para actuar con casi total discrecionalidad, discrecionalidad que puede convertirse en arbitrariedad. Se elude el sistema de oposiciones, al conceder a las agencias la potestad de contratar a su propio personal; que si bien se indica que se seleccionará en convocatorias públicas, según los principios de igualdad, mérito y capacidad, van a ser los propios órganos de la agencia los encargados de la selección y además se insinúa la participación de órganos especializados en la selección de personal, lo que parece hacer referencia a empresas ajenas a la Administración, con procedimientos y métodos propios del sector privado, más propensos a la discrecionalidad cuando no a la arbitrariedad.
Algo parecido cabe decir de los cargos de dirección, que serán nombrados por el consejo rector con la única condición de ser titulados superiores. Aunque cuando se añade que serán “preferentemente funcionarios” se deja abierta la puerta a la excepción y ya se sabe que a menudo la excepción se transforma en pauta. Incluso se prevé que se puedan cubrir puestos directivos de máxima responsabilidad en régimen laboral con contratos de alta dirección, figura claramente importada del sector privado y que tiene un sistema retributivo de tipo contractual y, por lo tanto, sin sujeción a ninguna norma.
Podríamos decir que su presupuesto está constituido por un solo crédito y ampliable, porque únicamente la cantidad global y las partidas de gastos de personal y subvenciones nominativas tienen un carácter limitativo, y su modificación se reserva al ministro de Hacienda. El director de la agencia tiene potestad para variar todas las otras partidas presupuestarias, incluso incrementar la cuantía total cuando se financie con recursos adicionales y extraordinarios de la propia agencia. Se prevé así mismo que las agencias puedan crear o participar en sociedades mercantiles o en fundaciones, generándose por tanto una pirámide en la descentralización y el desgobierno.
El control de la Intervención General de la Administración del Estado se reduce al financiero y a la auditoría pública, pero se elimina la función interventora o fiscalización previa, bestia negra de todos los que reclaman autonomía y una gestión libre, aunque está demostrado hasta la saciedad que ese control previo resulta imprescindible para evitar la corrupción y la arbitrariedad en el manejo de los recursos públicos.
Quizás para ser conscientes de la importancia que van a tener todas estas modificaciones legislativas y la recuperación de las agencias estatales convenga traer a colación los ERE de Andalucía, no con el ánimo de utilizarlos como piedra arrojadiza, sino de constatar a dónde puede llevar la mutación de partes de la Administración a entes a los que se libra de normas y procedimientos, y se les priva de controles.
republica 26-3-2021
